REMOÇÃO EX OFFICIO COMO INSTRUMENTO DE PUNIÇÃO SEM SINDICÂNCIA OU PAD: A NULIDADE ABSOLUTA POR DESVIO DE FINALIDADE E VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL
*REMOÇÃO EX OFFICIO COMO INSTRUMENTO DE PUNIÇÃO SEM SINDICÂNCIA OU PAD: A NULIDADE ABSOLUTA POR DESVIO DE FINALIDADE E VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL*
*Resumo:* O presente artigo aborda a ilegalidade da remoção ex officio utilizada com caráter punitivo, sem a instauração de Sindicância ou Processo Administrativo Disciplinar. Analisa-se a configuração do desvio de finalidade, a violação dos princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e motivação, e a consequente nulidade absoluta do ato administrativo, com efeitos ex tunc e direito à reparação.
*Palavras-chave:* Remoção ex officio. Remoção punitiva. Desvio de finalidade. Nulidade do ato administrativo. Devido processo legal. PAD. Sindicância.
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1. INTRODUÇÃO
A Administração Pública, no exercício de sua discricionariedade, possui a prerrogativa de movimentar seus servidores para melhor atender ao interesse público. Este poder, contudo, não é absoluto. Tem-se tornado prática recorrente em diversos entes federativos a utilização da remoção ex officio como mecanismo velado de punição, perseguição política ou retaliação pessoal, sob o manto genérico da expressão "a bem do serviço público".
Quando a remoção deixa de ser instrumento de gestão e passa a ser instrumento de castigo, sem a observância das garantias constitucionais do devido processo legal, o ato nasce morto: é nulo de pleno direito.
2. A NATUREZA JURÍDICA DA REMOÇÃO EX OFFICIO
A Lei nº 8.112/90, em seu art. 36, estabelece as modalidades de remoção:
> Art. 36. Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede.
A doutrina de Hely Lopes Meirelles e Celso Antônio Bandeira de Mello é uníssona: a remoção de ofício, prevista no inciso I, só se legitima quando fundada em *necessidade do serviço*, comprovada por estudo de lotação, déficit de pessoal, criação ou extinção de unidades.
Sua finalidade legal é *organizacional*. Nunca *sancionatória*.
O rol de sanções disciplinares é taxativo, previsto no art. 127 da Lei 8.112/90: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria, destituição de cargo em comissão e destituição de função comissionada. *Remoção não é sanção.* Logo, utilizá-la como tal é criar sanção não prevista em lei, violando o princípio da legalidade estrita (art. 5º, II e art. 37, caput, CF).
3. OS TRÊS VÍCIOS QUE GERAM A NULIDADE ABSOLUTA
A jurisprudência do STJ e do STF consolidou três vícios insanáveis que fulminam a remoção punitiva:
3.1. DESVIO DE FINALIDADE OU DESVIO DE PODER - Art. 2º, parágrafo único, "e", da Lei 4.717/65
O desvio de finalidade ocorre quando o agente pratica ato dentro de sua competência, mas visando fim diverso daquele previsto em lei.
A remoção punitiva é o exemplo clássico ensinado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro. O fim legal é suprir carência de pessoal. O fim real, no caso da punição, é:
a) Afastar servidor considerado "inconveniente";
b) Retaliar por representação, denúncia ou atuação sindical;
c) Punir sem o ônus de instaurar um PAD.
*Como provar o desvio?* A jurisprudência admite prova indiciária:
- Proximidade temporal entre um conflito com a chefia e a portaria de remoção;
- Ausência de estudo de lotação que comprove a necessidade;
- Servidor removido de setor superlotado para outro já superlotado;
- Substituição imediata do removido por outro servidor de confiança da chefia.
STJ - RMS 19.370/MG: _"A remoção de servidor público, ainda que de ofício, deve ser motivada, sob pena de ser considerada arbitrária e caracterizar desvio de finalidade quando utilizada como forma de punição."_
3.2. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA - Art. 5º, LIV e LV, CF
> Art. 5º, LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
Se a Administração entende que o servidor cometeu falta, o caminho constitucional é um só:
1. *Sindicância investigativa (Lei 8.112/90, art. 143)* para apurar fatos.
2. *Processo Administrativo Disciplinar (PAD) (art. 148 e seguintes)* para garantir defesa técnica, produção de provas e julgamento.
Transferir sumariamente é aplicar a máxima do arbítrio: primeiro pune, depois, se reclamar, se justifica. O STF, na Súmula Vinculante 21, é claro: _"É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo"_, mas por analogia, o princípio é o mesmo: não se pode suprimir direito de defesa.
A remoção punitiva sem PAD é o que a doutrina chama de *sanção atípica sem processo*, vedada pelo Estado Democrático de Direito.
3.3. VIOLAÇÃO À TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES E AO DEVER DE MOTIVAÇÃO - Art. 50 da Lei 9.784/99
Todo ato administrativo que afeta interesse do servidor deve ser motivado. A motivação genérica "por interesse da administração" ou "a bem do serviço público" é considerada *ausência de motivação*.
Pela Teoria dos Motivos Determinantes, adotada pelo STF (RE 1.133.118), os motivos expostos no ato vinculam a Administração. Se o motivo declarado é falso, inexistente ou incongruente, o ato é nulo.
Para ser válida, a portaria de remoção ex officio deve conter:
a) O estudo que comprova o déficit na unidade de destino;
b) A impossibilidade de suprir por concurso ou remoção a pedido;
c) A pertinência entre as atribuições do servidor e a nova lotação.
Sem isso, há nulidade por falta de motivação idônea.
4. CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DA DECLARAÇÃO DE NULIDADE
Uma vez reconhecida a nulidade, seja em autotutela pela própria Administração (Súmula 473 do STF) ou por decisão judicial, os efeitos são:
*1. Efeito Ex Tunc (retroativo):* O ato é desfeito desde sua origem, como se nunca tivesse existido. O servidor deve retornar imediatamente à lotação de origem, com contagem de tempo de serviço sem interrupção.
*2. Anulação de todos os atos subsequentes:* Se a remoção gerou faltas, desconto de auxílio-transporte, perda de função, tudo deve ser recomposto.
*3. Responsabilidade Civil do Estado e Direito à Indenização:*
Comprovado o dano material (gastos com mudança, aluguel em nova cidade, deslocamento) e o dano moral (abalo psicológico, afastamento do convívio familiar, exposição vexatória), cabe ação indenizatória com base no art. 37, §6º da CF. A jurisprudência tem fixado indenizações por dano moral em casos de remoção punitiva entre R$ 100.000,00 e R$ 300.000,00, a depender da gravidade.
*4. Responsabilidade do agente:* O gestor que pratica remoção punitiva pode responder por improbidade administrativa por violação a princípios (art. 11 da Lei 8.429/92) e por abuso de autoridade (Lei 13.869/2019, art. 30).
5. CONCLUSÃO E TESE PARA ATUAÇÃO ADVOCATÍCIA
A remoção ex officio desvirtuada de sua finalidade é um dos mais graves atentados contra a estabilidade e a impessoalidade no serviço público. Não se combate falta funcional com transferência; combate-se com apuração.
Para o operador do Direito, a tese defensiva deve se estruturar em:
1. Pedido liminar de suspensão da portaria com base no _fumus boni iuris_ do desvio de finalidade;
2. Requerimento de juntada do processo administrativo que motivou a remoção (que geralmente não existe);
3. Produção de prova testemunhal e documental do contexto persecutório;
4. Pedido principal de declaração de nulidade absoluta com retorno _ex tunc_ e indenização por danos morais e materiais.
Em suma, onde não houve sindicância ou PAD, não pode haver punição. E onde a punição se traveste de interesse público, há nulidade absoluta por desvio de poder.
> _"A discricionariedade não é carta branca para o arbítrio. É liberdade dentro da lei, e a lei nunca autorizou punir sem processo."_
*REFERÊNCIAS ESSENCIAIS:*
1. BRASIL. Lei 8.112/90 e Lei 9.784/99.
2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 35ª ed.
3. STJ - AgRg no RMS 30.275/RO e RMS 19.370/MG.
4. STF - RE 1.133.118 - Tema 1.014 da Repercussão Geral (Motivação).
5. STF - Súmulas 346 e 473.